Decentralizarea educației din România Deschiderea cutiei pandorei?

Cuprins

Introducere

Pe data de 5 noiembrie 2025, Ministerul Educației a publicat Ordinul 4444/2025 privind înființarea „Programului Național pentru pilotarea sistemică de planuri-cadru în învățământul liceal de stat, particular și confesional”. ¹ Acest program presupune descentralizarea învățământului preuniversitar superior, mutând deciziile despre curriculum, planuri-cadru și metodologie la nivelul unităților de învățământ. Chiar dacă în prezent este doar un program-pilot, miza este uriașă, deoarece succesul acestuia poate duce la o schimbare fundamentală a educației la nivel național, afectând generații întregi. Chiar ministrul Daniel David are o viziune optimistă, spunând:

Facem un pas important în zona de descentralizare (…) și sper să avem cât mai mulți directori care să-și dorească să facă pasul acesta (…) Dăm școlilor posibilitatea să inoveze și să flexibilizeze mai mult oferta proprie (…) Avem nevoie să intrăm în logica «școlii pentru copii». ²

Această direcție, deși radicală, nu este surprinzătoare; ministrul, într-un interviu Euronews din februarie, și-a exprimat public admirația față de sistemul educațional descentralizat din Statele Unite. ³ Totuși, acest moment reprezintă o cotitură în care România ar putea începe tranziția de la sistemul centralizat, bazat pe comisii naționale și inspectorate, la unul descentralizat, care însă va necesita mult mai multă implicare la nivel local.

Este România pregătită pentru această schimbare? Sau va fi descentralizarea un alt experiment eșuat, ori chiar finalul educației publice așa cum o cunoaștem?

Ce presupune programul pilot?

Repere metodologice

Urmează obiectivele principale conform Ordinului 6731/2023. Volum orar: 20–34 de ore, distribuite pe arii curriculare.

Conținuturi

Planurile-cadru și programele școlare trebuie să includă și anumite teme; Formarea competențelor pentru examenul de bacalaureat sau de certificare profesională; Asigurarea pregătirii teoretice și practice pentru obținerea calificării profesionale de nivel 3 sau 4 CEC (EQF).

Repere organizatorice

Începe odată cu anul școlar 2026–2027, cu durata minimă de 5 ani; Aplicabil în orice unitate de învățământ liceal; Unitățile pilot au obligația de informare despre implementare prin: website, broșura de admitere și contractul de școlarizare;

Încadrarea în bugetul standard alocat prin finanțare de bază sau fonduri externe nerambursabile⁴; Evaluare obligatorie internă și externă anual. Inspectoratele școlare, CNEE, CNDIPT și ISE asigură monitorizarea și sprijinul implementării; Conducerile unităților de învățământ răspund de aplicarea integrală și corectă la clasă a planului-cadru.

Atribuțiile noii Comisii Naționale de Coordonare:

• Furnizează îndrumare, asistență tehnică și de specialitate;
• Coordonează evaluarea Programului Național de pilotare cu sprijinul ISE, CNEE și CNDIPT;
• Formulează propuneri de adaptare, continuare, extindere sau încetare a pilotării;
• Activitate neremunerată; decontare a cheltuielilor de deplasare în condițiile legii.

Precedente internaționale

Pentru a putea evalua calitatea planului actual de descentralizare a sistemului educațional, este important să analizăm cum s-a făcut trecerea în alte țări, în ce condiții și ce efecte a avut. Din literatura științifică internațională sunt documentate 4 cazuri relevante:

1. Spania, care a reușit să facă trecerea cu succes de la sistemul centralizat la cel descentralizat odată cu trecerea de la dictatură la democrație.
2. Kenya, care a implementat cu succes o descentralizare limitată pe plan financiar.
3. Argentina, care a experimentat o creștere în media educațională națională, dar a distrus accesul și rezultatele celor mai vulnerabili.
4. Indonezia, care a implementat rapid reforma descentralizării, fără o pregătire sistematică sau asigurarea tuturor condițiilor pentru toate contextele regionale.

Spania

După căderea regimului dictatorial al lui F. Franco, noua guvernare democratică a urmărit să sporească libertatea administrativă a regiunilor, în special datorită diversității culturale și lingvistice (Catalonia, Țara Bascilor, Galicia). Acest lucru a însemnat și descentralizarea educației spaniole.

Totul a început ca o inițiativă pluripartizană, care continuă până în prezent, având drept scop transferul treptat al puterii educaționale către regiunile administrative spaniole. Implementarea a fost graduală, regiunile preluând controlul doar atunci când și-au demonstrat capacitatea administrativă⁵. Finanțarea educației se realiza pe baza priorităților bugetare ale fiecărei regiuni (metoda block grant).

Alte aspecte ale educației spaniole:

1. Inițial, Spania a avut probleme în colectarea statisticilor din cauza implementării nesincronizate. Acest lucru s-a rezolvat în aproape 10 ani de la începutul descentralizării.

2. Sistemul spaniol este conceput ca „un sistem educațional național format din 17 comunități autonome”. Acest cadru a permis autorității naționale să păstreze anumite cerințe obligatorii, de natură metodologică, de conținut și organizatorică (de exemplu, istoria Spaniei, limba spaniolă, matematică și științe). Acest lucru se realizează printr-un sistem de diplome acordate doar școlilor care respectă cerințele naționale.

3. Directorul este ales de către consiliul școlii, format din părinți, profesori, personal nedidactic și, uneori, elevi. Fiecare candidat este obligat să prezinte un program pentru dezvoltarea instituției.

4. Statistici:

   • Performează la media OECD (473 matematică vs. 472 OECD)⁶
   • Scădere PISA între 2015–2022 în toate domeniile⁶
   • Doar 7% top performers (matematică)⁶
   • Cheltuiește 12.426 USD/elev⁶ (România: 3.150 USD)⁷
   • Are ~96% profesori mulțumiți (cei mai fericiți din lume)⁶
   • Disparități regionale masive (53,8% vs. 13,3% acces ECEC)⁶

Kenya

Un alt exemplu este Kenya, care în 2003 a implementat o reformă pentru descentralizarea financiară. Motivația era pragmatică: corupția sistemică de la nivelurile intermediare de guvernanță făcea ca fondurile să nu ajungă niciodată la școli. Strategia lor de implementare a fost:

1. Acordarea de granturi directe școlilor: bugetul era transferat direct pe criteriul numărului de elevi; ghidurile districtuale marcau eligibilitatea anumitor cheltuieli fără a îngrădi flexibilitatea bugetară a instituției.
2. Monitorizarea calității la nivel de district (DEO): rol exclusiv de monitorizare și consiliere, nu de control birocratic.

Totuși, sistemul din Kenya, chiar dacă mai eficient fiscal, rămâne subfinanțat la nivel național și dependent de contribuțiile părinților. Acest lucru a limitat succesul și gradul de descentralizare, menținându-l mai avantajos decât sistemul anterior, dar insuficient pentru un succes deplin.

Argentina

Dacă succesul descentralizării depinde de respectarea anumitor condiții, eșecurile demonstrează consecințele încălcării lor.

Argentina oferă cel mai îngrijorător studiu de caz: descentralizare care îmbunătățește media națională, dar distruge rezultatele celor mai vulnerabili⁸. Guvernul argentinian a transferat rapid școlile de la nivel federal către provincii între 1992–1994, parțial pentru a reduce povara fiscală centrală, parțial din credința că transferul controlului către administrațiile locale va spori eficiența⁸.

Rezultatul: școlile din municipalități și din provincii bine administrate s-au îmbunătățit, iar cele din zone sărace au avut note mai mici la testele standardizate în spaniolă și matematică.

Indonezia

În Indonezia, catastrofa descentralizării s-a materializat printr-o reformă ambițioasă fără pregătire sistemică. După căderea regimului Suharto și criza financiară asiatică, Indonezia a adoptat o strategie simultană de democratizare și descentralizare în toate sectoarele guvernamentale, inclusiv educație. Reforma curriculară a fost descentralizată la nivel local fără construirea capacității necesare.

Rezultatul a fost dezastruos: „dovezi foarte limitate, aproape inexistente, privind îmbunătățirea performanțelor elevilor”, iar efectele negative s-au simțit în special la matematică⁹. În loc să reducă disparitățile regionale, descentralizarea le-a adâncit⁹.

Condițiile unui sistem descentralizat

Cele patru exemple evidențiază câteva arii esențiale care condiționează succesul descentralizării educaționale:

1. Existența unei capacități administrative locale

   • Spania are un sistem administrativ descentralizat, care permite alocarea strategică pentru fiecare regiune, iar Kenya și-a asumat transferul direct de la autoritățile naționale la cele educaționale.
   • Totodată, chiar dacă Indonezia și Argentina prezintă administrări asemănătoare celei spaniole, descentralizarea a eșuat din cauza nepregătirii administratorilor și personalului din funcții de conducere pentru a putea asigura distribuția eficientă și echitabilă a finanțelor, a forței de muncă sau a recomandărilor educaționale de specialitate.

2. Existența unei finanțări private, naționale sau europene

   • Un alt lucru clar derivă din toate cele 4 exemple: un sistem descentralizat necesită o distribuție echitabilă și strategică către fiecare regiune/unitate educațională. Dacă împărțirea bugetară nu se face cu aceste două principii în minte, atunci sistemul educațional va deveni un sistem inechitabil care ar avantaja disproporționat elevii din regiuni mai bogate.
   • Mai mult, descentralizarea educației necesită și noi cheltuieli: noi agenții naționale care să asigure calitatea, noi salariați la nivel local pentru a pregăti noile programe școlare sau planuri-cadru. Din acest motiv, acest sistem este mai costisitor pentru bugetul național.

3. Consens politic și dorință locală pentru descentralizare

   • Reforma din Spania a presupus colaborarea tuturor partidelor parlamentare. Această abordare pluripartizană a asigurat stabilitatea și imuabilitatea sistemului în timp, lucru care a avantajat colectarea de statistici, feedbackul și abilitatea de ajustare.

4. Implementare strategică și eșalonată

   • O altă caracteristică a sistemului funcțional din Spania a fost implementarea eșalonată, adaptată abilităților fiecărei regiuni de a implementa reforma. Acest lucru contrastează cu abordarea Indoneziei, care a aplicat descentralizarea fără a se asigura de abilitățile autorităților locale.

5. Monitorizare continuă și colectare riguroasă de statistici

   • Nu în ultimul rând, colectarea de statistici este un aspect elementar pentru implementarea oricărei reforme. În special în exemplele care au eșuat, precum Argentina și Indonezia, colectarea de date a permis abolirea descentralizării atunci când a arătat că nu aduce rezultate mai bune.

Este România pregătită?

Aplicând cadrul analitic derivat din exemplele internaționale, România nu îndeplinește nicio condiție din cinci, ci le încalcă sau există incertitudini despre aplicarea lor.

1. Existența unei capacități administrative locale

   • Sistemul românesc de conducere educațională suferă de o criză de competență și continuitate. „Nu există un profil bine definit al competențelor pentru toate persoanele care ocupă funcții de conducere”¹⁰, iar acest vid normativ se reflectă în rezultate catastrofale: la concursul pentru directori din 2021, 29% dintre posturi au rămas neocupate, iar dintre candidații admiși, niciunul nu a depășit scorul 9,79 din 10, cu 65% între 8,00–8,99¹⁰. Aceasta „demonstrează că persoanele aflate în poziții de leadership în învățământul preuniversitar au nevoie de îmbunătățirea cunoștințelor și practicilor manageriale”¹⁰.
   • Problema nu e doar la nivel individual, ci e sistemică. Inspectoratele județene sunt „insuficient profesionalizate”, cu „lacune semnificative de capacitate profesională”⁷, iar „multe județe nu au capacitatea de a îndeplini toate funcțiile de planificare și suport”⁷. Directorii joacă roluri „predominant administrative”, nu de leadership instrucțional⁷, iar formarea continuă pentru management lipsește¹⁰. Hanson avertizează că „persoanele cu experiență managerială extensivă în sisteme centralizate nu sunt cei mai buni candidați pentru a conduce un sistem descentralizat”⁵ – exact profilul managerilor actuali din România.

2. Existența unei finanțări private, naționale sau europene

   • Ordinul 4444/2025 stipulează „încadrarea în bugetul standard alocat prin finanțare de bază sau fonduri externe nerambursabile”⁴, dar nu specifică resurse suplimentare pentru dezvoltarea curriculară, formarea profesorilor sau suportul consultativ – costuri inevitabile ale descentralizării reale. România are cheltuieli publice cu educația „foarte scăzute în comparație internațională” – circa 3.150 USD/elev în primar, față de media OECD de 10.562 USD⁷.
   • Kenya a demonstrat că descentralizarea financiară funcționează când fondurile ajung direct la școli prin formule simple¹¹. Dar chiar și acolo, subfinanțarea cronică (deficit 40% până în 2009) și dependența de contribuțiile părinților au limitat succesul¹¹. România, cu bugete și mai strânse și fără claritate despre mecanisme compensatorii pentru școlile defavorizate, riscă scenariul argentinian: disparitățile fiscale se transformă direct în disparități educaționale, „crescând inegalitatea în rezultate educaționale și, alarmant, reducând rezultatele celor mai defavorizați”⁸.

3. Consens politic și dorință locală pentru descentralizare

   • Programul a fost lansat prin ordin ministerial, fără consultare largă documentată cu sindicatele, universitățile, asociațiile de părinți sau comunitatea academică. Contrastul cu Spania e brutal: acolo, „toate partidele politice majore au negociat o strategie comprehensivă identificată cu națiunea, nu cu un partid”⁵, iar „toate grupurile afectate, în special profesorii, au fost implicate în planificare”⁵.
   • Hanson subliniază că „cu cât viziunea comună asupra descentralizării este mai largă între centrele distincte de putere, cu atât șansele de schimbare reușită sunt mai mari”⁵. Chile a demonstrat că descentralizarea forțată (sub Pinochet, fără consultarea profesorilor) creează haos; stabilizarea a venit abia când s-a negociat Estatuto Docente cu sindicatele în anii ’90⁵. România pornește cu un deficit de legitimitate care va eroda implementarea.

4. Implementare strategică și eșalonată

   • Aici România reușește: e program pilot. Spania a demonstrat că „implementarea incrementală, în care regiunile preiau controlul doar când și-au demonstrat capacitatea administrativă”⁵ funcționează.
   • Eșantionul de 5 ani va fi suficient de divers (urban/rural, performant/slab, teoretic/vocațional) pentru a permite generalizarea la nivel național? Dacă pilotul include doar liceele de top din marile orașe (cele cu capacitate preexistentă), succesul va fi artefact de selecție, nu dovadă de replicabilitate.

5. Monitorizare continuă și colectare riguroasă de statistici

   • Spania a avut probleme în colectarea statisticilor comparabile aproape un deceniu din cauza implementării nesincronizate⁵. Ordinul 4444 prevede „evaluare obligatorie internă și externă anual”, cu ARACIIP, inspectoratele, CNEE, CNDIPT și ISE asigurând „monitorizarea și sprijinul implementării”⁴. Pe hârtie sună robust. În practică, ARACIIP e subfinanțat și supraaglomerat⁷, inspectoratele sunt slab profesionalizate⁷, iar coordonarea între aceste instituții multiple (cu cadre evaluative diferite) creează „o înțelegere inconsistentă a ceea ce constituie ‘o școală bună’ și împovărează inutil școlile”⁷.

Pe cele cinci condiții identificate de literatura internațională ca necesare pentru succesul descentralizării, România îndeplinește parțial una (implementare eșalonată), încalcă clar două (capacitate administrativă, consens politic) și are incertitudine periculoasă la două (finanțare, monitorizare).

Concluzia este incomodă, dar inevitabilă: fără construcția sistemică și urgentă a capacității pe celelalte patru dimensiuni, entuziasmul reformator devine vehicul pentru amplificarea inechităților dintre liceele de elită urbane și cele din mediul rural/urban mic. Argentina și Indonezia nu sunt povești de groază din alte continente, ci scenarii predictibile pentru România dacă reforma continuă pe traiectoria actuală.

Concluzie

Descentralizarea educației nu e un experiment teoretic, ci o decizie cu consecințe pe generații. Cele patru cazuri analizate demonstrează un pattern brutal de clar: fără capacitate administrativă locală, fără finanțare echitabilă, fără consens politic larg, descentralizarea nu emancipează, ci amplifică inegalități.

România intră în acest experiment cu scorul 1 din 5 pe condițiile necesare pentru succes. Programul pilot, în forma actuală, riscă să devină demonstrație a capacității liceelor de elită să se diferențieze, nu test al viabilității descentralizării.

Întrebarea din titlu – „Este descentralizarea ceea ce are nevoie educația din România?” – primește răspuns paradoxal: da, dar nu așa. România are nevoie de autonomie locală, de inovație curriculară, de diversitate pedagogică. Dar nu poate construi aceste capacități prin descentralizare – trebuie să le construiască înainte.

Fără claritate financiară, fără formare managerială, fără consens instituțional, pilotul nu testează descentralizarea – testează dezastrul. Argentina și Indonezia nu sunt ficțiune speculativă; sunt scenarii predictibile pentru România dacă reforma continuă pe traiectoria actuală. Cutia Pandorei e deschisă. Rămâne de văzut dacă vom avea înțelepciunea să o închidem înainte să fie prea târziu. Asta dacă mai considerăm că educația de stat mai are un loc în România.

Bibliografie

Boncilic, Alina Nicoleta. “Starea sistemului de învățământ preuniversitar din România: Este managementul educațional profesionist și bazat pe responsabilitate?” Review of International Comparative Management 24(1): 46-62. 2023.

Euronews România. “Interviu cu ministrul Daniel David.” 2025. Disponibil online: https://www.youtube.com/watch?v=RHrvIM7A4EM.

Galiani, Sebastian, Paul Gertler și Ernesto Schargrodsky. “Descentralizarea școlară: Ajutând pe cei buni să devină mai buni, dar lăsând în urmă pe cei săraci.” Journal of Public Economics 92(10-11): 2106-2120. 2008.

Hanson, E. Mark. “Descentralizarea educației: Probleme și provocări.” PREAL Working Paper nr. 9. Washington, D.C.: Partnership for Educational Revitalization in the Americas. 1997.

Institutul Internațional pentru Planificarea Educației (IIEP). “Descentralizarea în educație: Depășirea provocărilor și realizarea succesului – experiența Kenyei.” IIEP Research Brief. Paris: UNESCO. 2014.

Ministerul Educației. 2025. Disponibil online: https://www.edu.ro/press_rel_183_2025.

Ministerul Educației. 2025. Disponibil online: https://www.edu.ro/pilotare_planuri_cadru_liceu.

OECD. “Reformarea învățământului școlar în România.” OECD Publishing, Paris. Policy Perspective nr. 92. 2023. Disponibil online: https://doi.org/10.1787/5333f031-en.

OECD. “Spania.” Notă țară - Education at a Glance 2024. 2024. Disponibil online: https://www.oecd.org/en/publications/education-at-a-glance-2024_c00cad36-en.html.

Ordinul 4444/2025. “Încadrarea în bugetul standard alocat prin finanțare de bază sau fonduri externe nerambursabile.” Surse posibile: PNRR, PR-uri locale, Fonduri Europene Nerambursabile, sponsorizări.

Suryahadi, Asep și Ridho Al Izzati. “Reforma curriculară în descentralizarea educației în Indonezia: Impactul asupra performanțelor școlare.” Cakrawala Pendidikan 40(1): 158-172. 2021.

---